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想想不如看看,全面解读政府融资及PPP项目的相关政策

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自2014年修订后的《预算法》和《国务院关于加强地 方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)发布实施以来,地 方政府融资行为逐步得到了规范,但仍有个别地 方政府存在违规举债担保的行为,如:2015年9月,建设银行向驻马店市公共资产管理公司发放贷款 6.4亿元,由驻马店市人民政府承诺将公共资产管理公司贷款本息列入市财政局中长期规划和政府购买服务预算,市财政局向建设银行驻马店分行出具承诺函。

一、政府融资 新政梳理解读

这与新《预算法》第三十五条“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”和国发43号文第四部分“不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的规定不符。此外,2016年10月,贵州省遵义市、安顺市、正安县等财政局申明为地方融资平台或企业融资出具的承诺函作废并限时收回的文件在网上流传,惨遭当地金融机构吐槽大骂,这一闹剧说明地 方政府为地方融资平台或地方企业出具担保函的情况仍普遍存在,局部性的财政金融风险仍不容忽视。

为了进一步规范政府融资行为管理,切实防范和化解地方债务风险,2017年5月3日,财政部、发改委、 司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布了《关于进一步规范地 方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号),重申地方债务风险,剑指政府违规举债。6月1日,财政部和国土部联合发布《地 方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号),提出试点发行土地储备专项债券,加强对专项债券的管理。6月2日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号),对地 方政府以购买政府服务名义的举债行为进行清理整顿,这三份文件几乎实现了对政府融资行为监管的全覆盖。

(一)《关于进一步规范地 方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)解读

从整体看,50号文从清理整改地 方政府违规担保、强化城投企业融资管理、规范PPP运作模式、健全地 方政府融资机制、建立跨部门联合监测机制和推进地 方政府信息公开等方面规范地 方政府举债融资行为,进一步厘清了政府与融资平台的关系,规范地 方政府举债融资行为,是对新预算法和43号文内容的延伸和细化。

图1:50号文与43号文的对比分析

 

 

具体而言,50号文的内容主要包括以下三个方面:

一是开展地方政府融资担保清理整改工作,设立政府性债务管理领导小组,尽快组织一次地 方政府及其部门融资担保行为摸底排查,于2017年7月31日前清理整改到位,对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府,省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。

二是对政府融资各参与主体行为划定红线。

图2:50号文对政府融资行为各参与主体的禁止性规定

 

 

三是明确政府融资各参与方违规行为及问责方式。

开展跨部门联合监管,建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制,对地 方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。

图3:政府融资各参与方违规行为及问责方式界定

 

 

(二)《地 方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)解读

62号文明确2017年先从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,今后逐步扩大范围,建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,有效防范专项债务风险。专项债券先从土地储备领域试点,是基于以下背景:

2015年以前,地方土地储备资金的 来源以银行贷款为主,2015年1月1日起实施的新《预算法》规定地 方政府仅能通过发行政府债券进行融资,2016年初发布的《关于土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,因此,土地储备融资需求仅能通过省级政府发行地 方政府债券方式解决,首先以土地储备作为创新试点,就是为了给土地储备机构融资开“正门”。

图4:土地储备机构融资制度变迁

 

 

从上表可知,62号文延续了《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)的精神内涵,从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面,对开“正门”允许地 方政府发行土地储备专项债券提出具体要求,有助于从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义进行抵押担保融资的“歪门”,防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。其主要内容如下:

图5:62号文的主要内容

 

 

 

 

图6:87号文之前政府购买服务范围的相关规定

 

 

但在实践中,地 方政府仍然存在以政府购买服务纳入财政预算进行背书的形式,通过融资平台公司向金融机构违规举债,这与《国务院关于加强地 方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)精神相悖,增加地方财政金融风险,因此才下发了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号),主要目的就是要从规范政府购买服务方面堵住违规举债的漏洞。

从内容上看,87号文主要包括以下三个方面的内容:

 

 

二、PPP最 新政策解读

(一)87号文对PPP业务的影响

 

 

图7:87号文下发后PPP与政府购买服务业务模式对比

 

 

(二)《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资[2017]1266号)解读

针对目前我国已实施的PPP项目中新建项目较多、存量项目少的问题,发改委于7月7日印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资[2017]1266号),加速推进PPP模式盘活基础设施存量资产,形成投资良性循环。该通知的内容精髓,一言以蔽之,就是鼓励地 方政府通过PPP模式向社会资本出售优质基建项目的股权、经营权、收益权等权利。具体而言,包括三种方式:

1.对拟采取PPP模式的存量基础设施项目,根据项目特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

2.对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目,可通过股权转让等方式,将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

3.对在建的基础设施项目,也可积极探索推进PPP模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理,减少项目前期推进困难等障碍,更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。

该通知还设置了禁止性条款,即:运用PPP模式盘活基础设施存量资产时,要规范与社会资本方的合作行为,严禁利用PPP模式违法违规变相举债。这与前面提到的政府融资相关政策的导向是一致的。

(三)《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》解读

2107年7月21日,国务院法制办发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,有关单位和各界人士可以在2017年8月22日前对征求意见稿提出意见,其主要内容如下:

图8:PPP条例主要内容梳理

 

 

三、PPP资产证券化最 新政策详解

 

 

总体来看,该《通知》在鼓励PPP项目开展资产证券化的同时,也强化了对相关业务和参与主体的监督管理,体现了稳健发展、防范风险的总基调,将进一步规范PPP项目资产证券化业务,提升社会资本参与PPP项目的意愿。


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