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摘要: 读:为了更有针对性地研究解决存在问题,江苏南通港闸法院发布了《政府信息公开案件司法审查报告》,全面分析了近年

关于政府信息公开案件的 10 个司法意见


导读:为了更有针对性地研究解决存在问题,江苏南通港闸法院发布了《政府信息公开案件司法审查报告》,全面分析了近年来导致行政机关政府信息答复行为违法的典型案件,整理出以下十个方面的具体问题及处理意见。


一、是否属于政府信息的判断


实践中,行政机关以申请人所申请的信息不属于政府信息为由不予公开的答复较多,占港闸法院审结案件的20%。从《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第二条关于政府信息的定义看,政府信息具有以下几个特点:从信息产生的主体看,是行政机关;从信息产生的过程看,是行政机关履行职责过程中;从产生的方式看,既可能是行政机关自身制作的,也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人处获取的;从信息的存在形式看,是以一定形式记录、保存的。虽然定义明确,但仍有少数行政机关对是否属于政府信息判断错误。


如在作出的主体上,街道办事处是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》授权履行行政职责的政府派出机关,应当属于政府信息的答复主体,但案件审理中某街道办事处认为其是政府的派出机关,不是《条例》规定的政府机关,所作的信息不属于政府信息,这一答复不符合法律规定。


又如申请人申请公开“搬迁任务由何单位实施、作出审批意见的事实和法律依据”,该信息属于搬迁实施单位在履行职责过程中形成的,符合政府信息的特征;再如行政机关根据相关法律对管理领域特定工程的施工单位具有备案的职责,该行政机关事实上也实施了备案行为,有关备案材料应当属于政府信息。


二、过程性信息的界定和公开

国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。

过程性信息是指处于讨论、研究或者审查中,对作出决策具有参考价值的信息,主要包括两种情形,一是行政行为尚未完成,正在进行的信息。由于行政机关还未最终作出行政行为,这类信息的公开可能对行政机关依法独立作出行政行为产生不利影响,故此时信息公开的时机尚未成熟,应当排除在政府信息公开范围之外。如果行政行为已经完成,行政机关则不能简单地将作出该行政行为过程中制作或获取的信息以过程性信息为由不予公开。二是作出行政行为过程中形成的决策性研究、讨论的信息。这类决策研究、讨论过程中形成的记录等信息材料反映的是参与人员的个人观点,可能与最终对外作出的行政行为不尽一致。为了保护行政机关内部决策的民主性,鼓励内部充分发表意见,应当将这类信息作为过程性信息不予公开。

但实践中,个别行政机关对过程性信息的理解和界定存在偏差。如在工程竣工验收、立项审批等工作已完成的情况下,对履行相关职责过程中形成的整改通知、整改验收记录、监督巡查记录、报送的立项审批材料等作为过程性信息不予公开,则不当扩大了过程性信息的范围。

三、行政裁决程序中当事人阅卷权与政府信息公开申请权竞合问题

最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(四)项规定,行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的,公民、法人或者其他组织对此不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。

此处“行政程序”应当限定在行政程序进行中,包括行政机关作出行政行为的程序和利害关系人对行政行为不服提起行政复议等程序。《行政处罚法》第三十一条、《行政许可法》第四十条、第六十条、《行政复议法》第二十三条等均特别规定了当事人享有卷宗阅览权。卷宗阅览权属于个案中的权利,当相关法律已经赋予当事人获取信息的途径,在该程序进行中,应当排除以申请政府信息公开的方式获取信息。而当行政程序未启动或者结束后当事人则有权通过申请政府信息公开的方式获取政府信息。且卷宗阅览权仅属于相关案件当事人或利害关系人,对其他申请人在行政机关履行职责完毕后申请公开政府信息并不适用。

实践中,一些行政机关对此理解有所偏差,对应当公开的政府信息以属于行政程序中的信息为由不当拒绝公开。如行政机关在 2006 年对申请人作出相关行政裁决,后申请人一直未提起行政复议和行政诉讼,直到 2013 年申请公开行政裁决中的证据材料,该情形下则不能以申请人系行政裁决程序中的当事人而剥夺《条例》赋予的对影响其权利的行政裁决的知情权。

四、政府信息是否存在的判断

申请人申请的政府信息确实不存在的,行政机关不负有公开的义务,而且对于不存在的事实一般无法通过证据证明,但行政机关应当就信息不存在作出合理说明,对于有证据证明已经进行搜索的应当提供相关的证据。

如申请人要求房管局公开 1956 年南通市人民委员会填发的《南通市房地产他项权证》中载明的抵押字壹纸、交单壹纸。被告提出该材料形成年代久远,当时的档案材料经过多次移交及整理,并提供了原始卷宗。法院当庭查阅了原始卷宗,该卷宗页码连贯,并无原告申请的材料,基于以上原因,法院对被告主张的政府信息不存在予以采信。

但某些案件中,如果经审查,被告具有相关职责并已实际履行,被告答复政府信息不存在则无法得到支持。如根据政府关于房屋征收与补偿的相关规定,街道是辖区内拆迁工作的具体实施单位,对被拆迁人补偿款的发放是其拆迁工作中的一项重要内容,街道称未制作或者获取被拆迁人补偿款发放等拆迁补偿信息,且未作出合理说明和提供必要的检索证据,应当认定未履行政府信息公开职责。

五、委托机关对委托事务中形成的政府信息的公开义务

随着机构改革和政府职能的转变,行政职能社会化范围逐渐扩大。当前也有不少行政机关依法将部分行政职能委托给企事业单位、行业协会等社会组织实施。虽然相关职责由被委托机关实施,但法律责任的承担者仍然是委托机关。对于履行该行政职责过程中形成的政府信息,委托机关也应当负有公开义务。少数行政机关以相关工作交由其他单位履行而拒绝公开的答复不能成立。如建设局对于委托的建设工程质量监督站在监督管理过程中形成的相关信息负有公开义务。

六、“生产、生活、科研”需要的理解和适用

根据《条例》第十三条的规定,公民、法人或者其他组织在自身有生产、生活、科研等特殊需要(以下简称三需要)情况下可以申请获取政府信息。“三需要”是内涵与外延均不特定的法律概念,涵盖范围极为广泛,不应作限缩理解,不能将该法律规定的“三需要”作为公民提起政府信息公开的法定申请条件。


最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(六)项规定,原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的,应当驳回原告诉讼请求。从该规定也可以看出,申请人对于“三需要”只有合理说明的义务,无需提供证据证明。合理说明义务与举证证明义务无论从性质上、形式上、程度上都具有显著区别,不应混淆,也不应不加区分的将举证证明义务赋予给申请人。行政机关以告知形式要求申请人补充“三需要”的证明材料,属于法外增设申请人义务、拒绝履行政府信息答复职责。


七、申请内容不明确、不规范的问题

1 . 名为告知申请内容不明确,实为拒绝履行政府信息答复义务的情形

尽管《条例》第二十一条第(四)项规定,对申请公开的政府信息,申请内容不明确的,行政机关应当告知申请人作出更改、补充。但是根据申请人对申请内容的描述,足以让行政机关知道其所要申请的政府信息的指向时,行政机关不得以申请人申请内容不明确要求其补充申请。

如公民向行政机关申请某特定地块的“建设项目批准文件”时,其申请指向内容特定,明确。由于申请人在没有见到相关文件之前不可能对文件有具体、详细的认知。行政机关苛求申请人明确申请公开的政府信息的文件名称、文号或者其他特征描写,实质上是变相地拒绝履行。

但如果申请内容确实模糊、难以确定的,行政机关告知更改、补充的则应认定为答复程序中的过程行为,未对申请人的权利产生实际影响,人民法院将驳回对该告知行为的起诉。

2 .“一事一申请”原则被机械适用

按照国办发[2010]5 号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定,“在实际工作中,有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息,有的申请公开的信息类别和项目繁多,受理机关既不能如需提供,又难以一一指明哪条信息不存在,哪条信息属于哪个行政机关公开,影响了办理时效。为提高工作效率,方便申请人尽快获取所申请公开的信息,对一些要求公开项目较多的申请,受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”据此,“一事一申请”原则的适用,应当以申请项目繁多,难以辨别,也难以区分处理等情况为前提。

实践中,一些行政机关不加辨别、机械适用“一事一申请”原则,不仅增加申请人的负担,也对行政资源造成不必要的浪费。如申请人在申请中要求公开土地利用总体规划和宅基地使用审核情况,虽然确属两项不同内容,但两项内容明确且独立,并无含混不清、无法辨别的情形,行政机关在此情形下仍要求申请人按照“一事一申请”原则分别提出申请,属于适用法律不当


八、政府信息答复内容的准确性

《条例》第二十一条对行政机关如何答复作出具体规定,属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径,属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由,依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式,申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。

行政机关应当针对申请人提出的申请作出准确答复,对于所申请的政府信息经查找确实不存在的,行政机关也应如实向申请人予以告知,而不应答非所请,将其他材料作为申请人申请的信息提供。如行政机关在档案材料中未能查找到申请人要求公开的政府信息,应当将该情况如实告知。如果行政机关将与申请无关的其他材料向申请人提供,申请人一旦提起诉讼,答复的合法性将无法得到支持。


九、政府信息答复程序的规范性

1 . 涉及商业秘密、个人隐私应履行征求意见程序

《条例》第二十三条规定,“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”一般情况下,行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,但行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,应当书面征求第三方的意见。实践中,个别行政机关认为申请的信息涉及第三方的个人隐私,但未履行向第三人征求意见的程序而迳行决定不予公开,不符合《条例》的要求。

另外行政机关应依职权审查是否属于个人隐私、商业秘密,不公开是否对公共利益造成重大影响以及是否存在应当区分处理的属于公开范围的部分。如少数行政机关对申请人与第三人系母子关系、原婚姻关系的,一律不加辨别的以申请的信息涉及第三人个人隐私为由不予公开,构成答复违法。

2 . 未在法定期限内答复或遗漏答复

根据《条例》的规定,行政机关应当自收到政府信息公开申请之日起15个工作日内予以答复,如需延长答复期限的,应当告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。根据《条例》第二十一条的规定,即使政府信息不存在或不应公开的,行政机关也应当在法定期限内告知申请人。然而实践中,仍存在个别行政机关对申请不予答复、无正当理由延期答复或主张口头答复而没有证据证实等情形。对于申请人在同一份申请中申请公开多个政府信息的,还存在遗漏答复的情形。

3 . 关于答复形式的规范性问题

根据《条例》第二十一条第(二)项之规定,属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。但实践中,行政机关作出的绝大多数答复都未能针对不予公开的结论说明相应的理由。虽然《条例》对说明理由的程度、方式未作出具体的规定,人民法院也鲜有在政府信息公开行政诉讼案件中以行政机关未说明理由而直接否定答复的合法性。但根据正当程序原则,行政机关以规范的形式对其作出的决定说明理由是应有之义,此举有利于减少行政争议。


十、行政诉讼中举证义务的履行

在法定期限内举证并提交作出被诉行政行为的证据材料是行政诉讼法规定的被告的基本诉讼义务。但实践中,仍有少数行政机关怠于履行法定举证义务,无正当理由逾期提交作出被诉答复的证据材料或者对同一个答复中涉及多个申请内容的不能全面举证,使得原本可能合法的政府信息答复行为面临被依法撤销或确认违法的败诉风险。